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                          打造國際一流測繪企業
                          Create a world-class surveying and mapping enterprise
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                          主動求變開新局 我國測繪資質管理進入新階段——訪自然資源部國土測繪司司長武文忠

                          2021-05-28

                          測繪地理信息涉及國家安全。在很多人眼中,測繪曾是一個跋山涉水、風餐露宿、異常艱苦的職業。因為它太過基礎,所以更多人說它是小眾的行業。君不知,作為測繪成果的位置信息早已“飛入尋常百姓家”,成為百姓出行的好幫手。其實,在更多領域,位置信息也是“標配”。



                          就是這樣一個“小眾行業”,競爭卻十分激烈。測繪資質企業同質化競爭日漸加劇,低價中標甚至零元中標也不鮮見,測繪成果質量令人堪憂。但同時,由于測繪資質政策對專業類別的劃分過細,導致在一些區域,特別是一些中小城市,因缺少足夠數量的符合資質條件的企業,出現有標無人投從而流標的現象。


                          稱自己是測繪從業者的高斯小子擔心,“測繪行業團體已經相對固化,流動性不足,將來等到我們這些苦媳婦熬成婆的時候,不知道還能不能混口飯吃,心里沒底?!?/span>


                          測繪深化改革的勁風吹來滿眼春?!爸匕?測繪資質也要全面改革了!”去年7至9月,當自然資源部在其官網先后公布了《測繪資質管理制度改革方案(征求意見稿)》、新版《測繪資質管理辦法(征求意見稿)》和《測繪資質分類分級標準(征求意見稿)》,向社會公開征求意見后,一時間,測繪資質改革成為業界熱點話題。這讓高斯小子們看到了新希望和奮斗的前景,他們盼望著這一新政能夠早日出臺??梢哉f,此次測繪資質改革是自然資源部主動求新求變,積極貫徹落實黨中央國務院“放管服”改革要求,統籌安全與發展兩個大局,既守牢國家安全的底線,又盡可能減少政府對市場主體的干預,讓同道者在公平的市場環境下同臺競技,攜手共建實景三維中國,共同促進測繪地理信息產業健康發展,也讓更多人共享測繪成果。


                          圖片


                          轉變——

                          測繪高質量發展的客觀需要




                          記者看到,針對現行測繪資質管理政策中顯現出來的一些不足和問題,在這份征求意見稿中都進行了重新修訂,特別是在壓減測繪資質類別等級,下放大部分甲級資質審批權限,合理降低準入門檻,壓減審批時限和材料,強化對審批過程的控制與制衡等方面的改革力度很大。


                          自然資源部方面稱,這次改革主要針對測繪資質管理現行政策中,部分條件設置與新的形勢發展不相適應、測繪資質類別等級過多過細、事中事后監管力度不夠等一些問題,廣泛征求各方面的意見建議,并進行深入調研和反復論證,同時充分考慮制度的連續性和穩定性,是精準施策的結果。


                          “測繪資質深化改革,實際上是整個測繪工作進入到了新的發展階段,是貫徹新發展理念、構建新發展格局的必然結果,可謂水到渠成?!闭勂鸫舜螠y繪資質改革,負責修訂工作的自然資源部國土測繪司司長武文忠開門見山地告訴記者,從國家層面來講,中國已經進入到新時代,經濟建設、國防建設、社會發展和生態保護進入了發展新時期,作為中國特色社會主義事業組成部分的測繪地理信息事業,也必然進入到一個新階段,對測繪行業發展提出了新的要求和新的需求,都需要我們以新的理念、新的思維、新的手段謀劃行業可持續健康發展。


                          從主管部門來看,自然資源部組建伊始,就對深化測繪領域改革提出要求,并決策部署,當前測繪行業管理模式和服務方式都發生了改變,使得我國測繪管理體制進入到一個全新的領域,上到了一個新的臺階。




                          測繪工作是自然資源管理中摸清家底、科學規劃、精準施策的基礎性工作,它已由原來面向全社會“普適性服務”轉為既要為經濟社會發展服好務,也要圍繞自然資源“兩統一”職責做好技術保障與支撐。所以,測繪資質改革是實現測繪高質量發展的客觀需要。




                          再從測繪自身發展來講,傳統測繪技術的“護城河”已經消失,需要全行業用全新的理念和全新的發展模式公平參與市場競爭?!拔乙恢痹趶娬{,作為原來一個專業性很強的行當,測繪專有或專用技術正在趨于消失,傳統測繪技術已經深度與通用的高新技術相融合?!蔽湮闹冶硎?,比如描圖用的小筆尖、在暗室里戴著紅綠眼鏡操作的多倍儀、小平板、天文觀測等這樣一些傳統測繪技術與專用設備,已經或者正在退出歷史舞臺,成為測繪人的“鄉愁”。武文忠坦言,這些裝備失去了它的用武之地,繼而被對地觀測技術、電腦技術、互聯網技術、人工智能等通用高新技術裝備所取代。不可否認,測繪裝備不斷更新換代,也表明整個測繪技術在進步,這是行業發展的必然,也是驅動測繪資質改革的重要因素之一。


                          “進入測繪作業室可以發現,如今的測繪人員與那些從事航空、航天等高大上工作的科技工作者一樣,身穿白大褂,工作場景也是一水的電腦(計算機),完全不像我們當年艱苦的工作環境?!痹跍y繪領域埋頭耕耘了近40年、見證著我國測繪科技發展和技術進步的武文忠感慨地說,時代進步要求我們用新理念去適應新的發展要求,假如還抱著傳統觀念,閉門造車,肯定行不通了。全行業必須要創新,必須要協調發展,必須要高質量發展,這也是國家綠色發展的需要,我們必須要構建起新的發展格局。所以,不久能夠推出這樣一個測繪資質管理新政,也算是水到渠成的必然結果。


                          記者明顯感覺到,為了推行新政,推動測繪資質改革,這位頭發已顯花白的政府官員心里巨大的壓力。


                          “放”——

                          “三減”一放權降門檻




                          處理好政府和市場的關系,實際上就是處理好資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用的問題。習近平總書記在去年召開的企業家座談會上強調,要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。這就要求各級政府轉變治理理念,從“以政府為中心”轉變為“以市場主體為中心”,構建服務型政府,優化營商環境,提高要素資源的市場化配置效率,激發市場主體的活力和創造力。


                          “測繪工作是極其重要的基礎性工作,不僅為生態文明建設、自然資源管理服務,還要為經濟建設、國防建設和社會發展做好保障,不要把它想小了、看小了?!弊匀毁Y源部部長陸昊多次這樣強調。王廣華副部長也提出了“支撐各行業需求,服務經濟社會發展,支撐自然資源管理,服務生態文明建設?!边@一新時期測繪工作的根本定位,為行業發展指明了前進方向。圍繞中央提出的“簡政放權”和降低準入門檻要求,自然資源部黨組下決心要從市場主體最關切的測繪資質改革入手,加快推進落實測繪領域的“放管服”改革。足見,這是一次轉變政府職能的改革,也是測繪領域深化改革的切入點和先手棋。




                          記者了解到,測繪資質管理是依據《測繪法》對從事測繪活動單位設立的一項行政許可和準入制度,目的是在維護國家安全、工程建設與人民群眾生命財產安全的基礎上,促進測繪行業規范健康發展,繁榮地理信息產業。我國測繪資質管理從上世紀90年代開始設立,經過2004年、2009年、2014年等幾次改革,至今這項政策制度已經實施了25年。




                          現行測繪資質管理政策由原國家測繪地理信息局制定,并于2014年8月1日起施行的,到今年已有7年時間?!斑@一政策和標準實施以來,在加強行業監管、維護國家安全、規范市場秩序、促進產業發展等方面發揮了重要作用?!蔽湮闹乙蔡寡?,隨著經濟社會快速發展,現行測繪資質管理制度出現了一些亟需解決的問題,主要是對資質分級較多,分類過細,準入門檻設置不合理,申請材料過繁,測繪地理信息成果安全、質量和檔案管理可操作性不強,對審批權的監督制衡不夠,事中事后監管偏弱等問題。


                          武文忠介紹說,以現行政策中的分級分類為例,可以將每一個級別和分類都看作一個格子,在甲、乙、丙、丁4個級別的大格子下,設有10個專業,在每個專業項下,又有3個到11個不等的專業子項小格子。這些子項小格子就是現行測繪資質標準中劃定的細分市場,總計共有138類。相當于資質企業雖然邁過了進門從業的門檻,但能干什么,要從這138類中選擇,再向自然資源主管部門申請報批,審核通過后,企業可以按相應范圍參與招投標,找到適合自己可以從事的工作。但如此過細的劃分,已經有些不適應時代,也限制了市場主體活力和測繪行業發展。


                          “正如我前面所講,健全測繪資質管理制度、減少對市場的干預是測繪領域深化‘放管服’改革、優化營商環境的重要內容。自然資源部黨組按照國務院‘放管服’改革的總體要求,對深化測繪領域改革提出具體要求,并進行部署。同時,堅持問題導向,廣泛征求各級自然資源部門、測繪行業協會和國務院有關部門以及社會公眾意見,深入調研和反復研究論證,在此基礎上起草了測繪資質改革方案。2020年11月11日,國務院常務會議審議通過了測繪資質改革方案?!?/span>


                          在武文忠看來,這次測繪資質改革具有層級高、主動性強、力度大的特點。他說,測繪資質改革方案經過國務院常務會議審議通過,這在歷史上是從來沒有過的。值得一提的是,這次測繪資質改革是自然資源部黨組主動貫徹黨中央國務院改革精神,主動作為、自我革命的一個重大舉措。特別是這次改革力度之大得到了國務院職能轉變辦的充分肯定。


                          “今年政府工作報告中提出,大力推進涉企審批減環節、減材料、減時限。這幾個‘減’在此次測繪資質改革中都完全做到了,成為改革的一大亮點?!蔽湮闹易院赖乇硎?,“從國務院常務會議審議通過的測繪資質改革方案上可以看到,改革后與現行政策相比,在減環節上,測繪資質類別和等級總數由原來要審批138個事項壓減到20項,壓減幅度高達85.5%;在減材料上,取消了對注冊測繪師、辦公場所條件、無人機操控技術人員等申請材料的要求,同時還壓減了6項證明事項;在減時限上,優化了審批流程,將審批時限由20個工作日壓縮到15個工作日。通過這些數字就可以看出我們做了多少努力?!?/span>


                          同時,在下放權限上的改革力度也是空前的,以至于業界一些資深測繪專家們都有些心里“沒底”。記者了解到,即將出臺的新政策中,除導航電子地圖制作甲級資質審批留在了自然資源部,其余9項(包括大地測量、測繪航空攝影、攝影測量與遙感、工程測量、海洋測繪、界線與不動產測繪、地理信息系統工程、地圖編制、互聯網地圖服務等)甲級測繪資質審批權限全部下放,交由省級自然資源主管部門審核審批。


                          “此外還有一大亮點,就是降門檻?!蔽湮闹医榻B說,此次測繪資質改革對準入門檻做了適當降低,將測繪資質等級由四級壓減為甲、乙兩級。其中,為適應自動駕駛等新業態的發展需求,在導航電子地圖制作專業增設了乙級資質,門檻大幅降低。另外,對測繪相關專業人員的數量要求也做了適當降低,還將現行政策中乙級作業限額進行了刪減,放寬了作業限制。


                          “管”——

                          “寬進”不是放手不管




                          在2020年11月24日國務院例行政策吹風會上,自然資源部副部長王廣華曾表示,測繪資質新政推出后,將進一步完善改革方案,做好新舊政策的銜接過渡,給予市場主體一年的過渡期,確保改革平穩過渡和盡快落地見效。


                          武文忠告訴記者,因為此次改革力度很大,肯定會對行業帶來影響。具體而言主要體現在以下四個方面:


                          一是減少了政府干預。前面已經介紹過,改革后,將下放絕大部分的行政審批權、138個審批事項壓縮到20個等等。就如李克強總理所說,“把錯裝在政府身上的手換成市場的手?!弊匀毁Y源部將更多的資源調配權交給了市場。


                          二是激發了市場活力。舉例來說,一家過去采用無人機航攝測繪的企業,由于工作需要,他要增加有人飛機航攝項,按照現行規定,這家企業要組織人力對增項進行申請報批。改革后,即將出臺的新政策壓減了資質類別和等級,20個大格子里,每一個格子有3個~11個子項內容,因為這家企業申請過航攝子項,無需再申報增項,減少了政府對市場主體的人為干預,從而激發了市場活力。


                          三是更好地擇優汰劣。常言道,物競天擇,適者生存。我們就是要讓市場在資源配置中起決定性作用,實現優勝劣汰,這也是市場運行準則。市場主體也要適應這種新環境,只有用更強的上進心、更好的服務,才能在殘酷的競爭當中生存下來,從而提高全行業服務水平和服務質量?!耙酝h地區招標只有三五家來投,今后可能就會有三五十家參與?!边@是武文忠的期盼。


                          四是更方便市場主體辦理相關業務。9項甲級資質審批權限下放后,由于審批量大,到時省級自然資源主管部門如果承接不過來,必然會把一部分審批權通過委托的方式下放到市縣一級去,這樣就更能實現企業就近辦理業務,就近得到政府服務,從而方便了市場主體。當然,這只是其中一種服務方式,我們還采取了諸如“一網通辦”“電子證書”這樣一些科技手段方便企業辦理相關業務,使之得到更多更好的服務。



                          “管理方式發生改變后,您會放心放手讓地方去管理嗎?假如有閃失,板子會直接打到自然資源部、打到您這里。對此,您在監管上會做何考慮呢?”武文忠回答記者說,放權不是放任,放權后責任還是要擔的。王廣華副部長在會上用了“四個明確”作了明確闡釋,他指出,改革方案堅持簡政不簡責,放權不放任的監管措施,即通過明確監督檢查措施,進一步規范監管行為;明確規定“雙隨機、一公開”的監管方式,對建立健全隨機抽查機制提出要求;明確強化測繪單位的信用體系建設,保障隨機抽查結果得到有效運用;明確各級自然資源部門監管職責等改革措施,強化事中事后監管,以公正監管促進公平競爭。


                          “在這兒我要多啰嗦兩句?!蔽湮闹抑毖?,在前期征求意見和論證階段,這樣的改革力度讓許多業界從業者不理解,許多關心測繪工作的人士也擔心今后國家地理信息安全。對于自然資源部來說,也恰恰只有進一步放權,才能騰出更多的精力去研究制定政策、加強事中事后的監管,包括對地方自然資源部門審批行為的監管。此外,還可以充分調動省級自然資源部門加強屬地化監管的主動性,提高監管效能,促進測繪行業健康有序發展。


                          “服”——

                          “放權”與強監管并行


                          “自然資源部把大部分甲級測繪資質審批權限下放到省級,是出于什么考慮?”武文忠表示,首先考慮的是黨中央精神,即“放管服”改革,這是總要求,是我們遵循的根本性原則。陸昊部長也經常強調,要堅持“黨中央精神、國家立場”。


                          第二個考慮實際上是從更好地發揮政府部門作用上。武文忠認為輕審批、重監管,才是作為政府部門應該堅持的方向。作為測繪資質監督管理的主管部門,過去我們把更多精力花在了審批環節,通常一個企業申報材料少則幾十頁,多則幾百頁,一個處室三四個人,僅把這些材料看一遍就要花費很大精力,還要經過反復核實核對,有些審批還需到實地去核查。所以,實際上國土測繪司僅審批的工作量就非常大,已經沒有更多時間去研究政策,做頂層設計,更沒有精力去強化事中事后監管。




                          數據顯示,目前全國共有22000多家測繪資質單位,其中甲級測繪資質單位1300多家。國土測繪司年均審批量超過200家?!斑^去我們也確實被這種事務性工作絆住了腿?!蔽湮闹姨寡?,審批權下放后,騰出了雙手,也就有了更多精力加強后續監管,做好服務。據預測,今后自然資源部所要承擔的具體測繪資質審批量,可能一年不會超過20家,大概是原來的1/15吧。




                          總的來說,等到新政策出臺后,不僅乙級門檻降低了,甲級門檻也降低了,使得一部分達到標準的乙級單位會進入到甲級中來,丙級和丁級也會在一年過渡期中加快提升能力,加入到乙級俱樂部群體中。所以,甲級測繪資質單位數量肯定會有一個大幅增長。而甲級測繪資質企業的大幅增長會帶來兩方面影響:一方面可以釋放更多活力,繁榮市場,強化競爭,實現優勝劣汰;另一方面,也會給監管帶來壓力,帶來更多的責任和工作量。這也是國土測繪司為什么要騰出更多精力去研究政策,強化事中事后監管的動因。


                          “那么,測繪資質審批權下放,省級自然資源主管部門是否做好了準備,保證接得住、管得好,從而守住國家地理信息安全底線?”武文忠告訴記者,一方面從制度上做了強化,比如與地理信息數據安全相關的技術要求、設施要求、人員要求及制度要求等條件和標準都進一步做了補充和細化。


                          另一方面,武文忠認為能否守住安全底線不在于是否下放權限,也不在于哪一級來審批,而在于是否依法審批、依法監管。不管是部里審批,還是省上審批,如果大家都能做到依法審批、按照一個標準一套程序去履行職能,誰審批其結果也都是一樣的,都能守住國家地理信息安全底線。


                          同時,也正因為這次改革把權限下放到了省里,我們將要采取一系列措施加強監管,包括政策宣貫、政策培訓在內,后續,還將加強對省上審批結果進行抽查,并強化對抽查結果的運用。


                          從目前來看,省級自然資源主管部門在思想上、人員配備上、在多個方面已做好了準備?!拔覍λ麄兡芊窠拥米?、審得好有很大把握,也有充分信心?!蔽湮闹艺f。


                          重拳——

                          強化“雙隨機、一公開”



                          “為什么還要留一個甲級導航電子地圖制作審批在部里呢?”武文忠回答說,首先是《測繪法》規定測繪資質由國務院自然資源部門和省級自然資源部門按照職責分工負責審查。所以這是一個法定職責。另一個主要原因是導航電子地圖與國家安全關系更密切、對國家安全影響更大。同時,導航電子地圖與整個產業發展、以及對行業的影響聯系更緊密,所占的比重也更高。所以,經過充分論證和自然資源部黨組研究,從安全和發展這兩個角度考慮,最后決定把甲級導航電子地圖制作審批留在了部里。


                          武文忠通過一組數據來解讀導航電子地圖對產業發展的重要性。他說,從統計數據上來看,2019年,我國測繪地理信息產業規模約在6500億元,衛星導航與位置服務產業總產值約在3450億元,導航與位置服務產值占了半壁江山還多。再看去年地理信息企業50強中,高德與四維圖新這兩家老牌圖商名列前茅。另據武文忠估計,如果將所有導航資質企業列入排名,50強中導航企業占比將達到1/5以上。




                          去年7月,國務院辦公廳印發的《關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》中要求,降低導航電子地圖制作測繪資質申請條件。近年來,國家也出臺了許多鼓勵產業發展的利好政策。業界預測,未來衛星導航應用領域將不再局限于測繪領域,而是廣泛應用于地質災害監測、駕駛培訓、拖拉機自動駕駛、汽車自動駕駛等許多領域。其實,百姓也已經離不開導航地圖,“出門問導航”已經成為習慣。




                          “陸昊部長也多次要求,今后不管是耕地保護,還是生態修復,或是植樹造林,下達任務必須要和空間位置結合,要帶著坐標下?!蔽湮闹艺f,今后我們下派任務是要帶著坐標走的,比如今年要植多少樹?樹種植在什么位置,坐標都要明確。而且,現在這種精準化管理、科學化管理,已經深入到政府各個部門,進入到非常精細的管理措施當中,而這種管理措施依賴的就是精準坐標,就是位置。


                          據介紹,為了釋放市場主體活力,此次測繪資質改革增設了導航電子地圖制作乙級資質,并較甲級資質大幅降低了考核條件,以支持新興產業發展。自然資源部國土測繪司提供的數據顯示,目前全國導航電子地圖制作甲級測繪資質單位已近30家,產業發展勢頭良好。


                          武文忠表示,下一步將以創新的手段、創新的舉措、創新的監管方式,在保證市場發揮決定性作用的前提下,更好發揮政府作用。在更大力度“放”的同時,強化“后續的管”,而且這個“放”也不是盲目地放,是在有序管的基礎上的放,避免“一放就亂,一管就死”的情況發生。


                          此外,在“放”的基礎上,針對事中、事后監管,還將采取以下四個方面措施:



                          1


                          強化“雙隨機”抽查和抽查結果的運用,依法行政,包括針對資質管理當中的抽查,針對測繪質量的監督抽查。同時更加強化對抽查結果的運用,避免一抽了事,“一公開”也不痛不癢。對于抽查出的問題要監督整改,整改不到位的,或者繼續不合格的,將采取聯合管理手段。


                          在這次制定的政策里,就特別強化了對抽查結果的運用,對一些失信企業要嚴懲,嚴格依法辦事,該吊銷資質的吊銷,該降低資質的就降低,該上黑名單的就上黑名單,該處罰的就處罰。這些舉措一定要跟上,真正嚴起來。



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                          強化信用體系建設和管理。一方面自然資源部正在加緊建設企業信用系統;另一方面,要把信用系統和信用中國打通,企業一旦失信,其投融資、貸款、上市都會受影響,形成“一處違法、處處受限”的局面。最終達到用制度管人、靠制度管事的目的。


                          過去,國土測繪司只顧著把住入口,只想著可不敢把那些不講誠信的企業放進來?,F在情況完全不同了,那些失信企業在這里根本生存不下去,還會被淘汰。



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                          進一步強化部內協同聯動。比如與自然資源調查監測實現聯動,以這次國土三調的有關失信企業為例,將形成聯動。另外,還將與部里的自然資源督察聯動起來,形成合力進行監管。



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                          加強針對系統內部、省級自然資源部門的監督管理。


                          其實,在武文忠的心里還有許多促進行業發展的“小九九”,比如“多測合一”“一測多用”等。如何用新技術服務好自然資源“兩統一”職責,讓各行各業享有更好用、適用的測繪地理信息成果,眼下他在盤算著新型基礎測繪體系、實景三維中國建設等,讓我們拭目以待吧!


                          文 / 本刊首席記者徐紅

                          編輯:張永超

                          初審:齊   陽

                          審核:彭震中

                          授權轉載:中國測繪學會




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